回顾我国农药经营管理体制变迁轨迹，迂回曲折、有交叉，又有些混乱。不同省份实行的经营体制也不同，海南最具代表性，它的每次改革都与农产品质量安全密切相关。
据知情人士透露，1997年，因假劣农药泛滥，海南在全国率先实行农药经营许可制度，不限制农药经营主体；13年后，同样出于流通领域管理混乱的考虑，海南重拾专营体制，实施“农药批发专营、零售经营许可制度及限制农药经营网点数量”。农药经营管理政策前后变动的根源是什么？出路何在？
2011年7月，新修订的《农药管理条例》开始征求意见，提出我国“实行农药经营许可制度”，取消主体限制。在业内人士看来，此举就是把海南14年前推行的制度普及到了全国。海南眼下推行的新政也带给不少农药经营从业者担忧，专营制度在不久的将来会不会在其他省份复制。
废除专营只因假药泛滥
国家有关农药经营体制的法律法规至今仍混乱，而海南农药经营体制改革轨迹相对清晰。
在计划经济时代，农药、化肥等农业生产资料由国家统一调进和分配。1988年，国务院发布《关于化肥、农药、农膜实行专营的决定》规定，“由中国农业生产资料公司和各级供销合作社的农业生产资料经营单位实行专营，其他部门、单位和个人一律不准经营。”
1989年、1992年国务院发布相关通知，增加农业“三站”(农业植保站、土肥站、农技推广站)和生产企业为辅助经营渠道，即农资经营实行“一主两辅”。直到现在，这些行政法规并未明令废止，这也成为2010年海南创设“农药专营特许制度”重要的法律依据。
1997年，国务院发布《农药管理条例》，限定供销社、植保站等七大主体可以经营农药，国家层面对农药专营的规定得以延续。
“同一年，海南作为特区先行先试，提出农药经营许可制度，放开市场，不同主体均可经营农药。”海南省农业部门一位退休官员邱建华(化名)回忆，实行与国家不同的政策，主要是考虑当时没有药效的假劣农药泛滥，很多承包供销社农资经营门面的人员根本不懂农技知识，“迫切需要建立准入制度，由省农业厅、省工商局联合发文执行，许可审批权在省农业厅，但并没有出台法律条例。”
1999年，农业部通过《农药管理条例实施办法》规定，在限定经营主体的前提下，增加农业部门的行政许可。但时隔三年，农业部修订该办法时又删除了许可规定。2004年《行政许可法》实施后，2005年再次在《农药和饲料部分行政审批综合办公办事指南》公告提出取消农药经营行政许可事项。整个过程中，行政许可的规定经历了由立到废，而专营的体制始终没有松动。
只有海南，通过立法废除了专营，实施了农药经营许可制。2005年10月实施的《海南经济特区农药管理若干规定》提出，满足条件的农药经营企业和个体工商户在取得《农药经营许可证》、上岗证后均可经营。
邱建华介绍，通过审批、上岗培训，对场地、经营人员严格要求，当时海南农药市场干净、规范、出事少，“清净了几年”。
审批权下放导致问题丛生
几年后，农药市场作假手段发生了变化，从销售没有药效的假药，变成了经营添加高毒农药成分的产品。高毒农药的使用问题从此成为海南农药管理的顽疾。
“就在2000年前后，高毒农药残留中毒事件频发。”邱建华告诉记者，有一年西瓜被查出呋喃丹超标，滞销导致瓜农损失巨大，成为高毒农药监管的转折点。2000年，海南先于全国以政府令形式额外禁用了16种高毒农药，2010年豇豆事件中出现的水胺硫磷就是被禁农药之一，其中很多种类在其他省份至今可以销售、使用。
邱建华介绍，虽然当时连惩罚的依据都没有，但至少可以没收，直接由省级农业、工商部门执法，“起初去一个镇查一家，全镇农药店都关门，后来干脆看哪家关门，就查这家。”正是通过频繁抽查、执法到位，高毒农药残留的问题基本上解决，也形成了民间举报网络。他还讲到一个细节，发现有添加水胺硫磷隐性成分后，开始大量抽检，当时海南还没有检测设备，就送到广东、广西甚至农业部检测，只要抓到有高毒农药成分，就按假农药处理，厂家、经销商都怕了。
“直到2005年，将经营许可审批权下放到市县，农药店便猛增。”邱建华认为，当时本考虑实施网店布局、数量限制的政策，“但后来不了了之，农业、工商部门执法不严，零售店恶性竞争，高毒农药开始抬头，2010年豇豆事件迟早要发生。”
海南农业部门另一位在职官员表示，海南农药经营体制最活跃，而且这种运作模式，不需要政府出一分钱。然而，在业内看来，毒豇豆事件催生的“农药专营特许制度”几乎否定了之前的改革路子，“放开农药市场导致网点过多，与有限的农药市场资源不相协调”被认为是农产品安全事件的主要问题之一。
专营是否会全国推广
有意思的是，2011年7月20日开始征求意见，国家新修订的《农药管理条例》对农药经营的改革，正沿着14年前海南的步伐，启动农药经营许可制度。
海南与国家农药经营体制改革的缘由是一致的——保障农产品安全，面临的问题也类似——农药经营门槛低，数量过多，但改革的方向正好相反。不少人认为，海南农药专营政策给全国农药市场敲了一记警钟。
“新政一旦成功，很可能影响其他省份。”这是中化集团参与海南农药批发企业竞标的初衷。海南农资人士章长远(化名)认可中化的判断，“中化应该得到了国家层面的信息。”
值得关注的是，2007年中共中央、国务院“一号文件”，提出“实行农药、兽药专营制度。”而这是海南农药专营特许制度另一重要依据。
邱建华认为，海南政策不可能影响到全国，现在国务院是鼓励民营资本进入垄断行业，包括铁路、港口、甚至军工。中化集团一位相关负责人却表示，国家的政策不好说，虽文件鼓励民营，如果涉及到国家、公众利益，还是会有变化。
业内普遍认为，和海南一样，农药专营最大的支持者是供销社系统。而之前，《农药管理条例》迟迟不能公开征求意见，也是因为供销总社的“反弹”。
据了解，1999年农业部提出实施经营许可制，便引起供销系统的异议，导致不少省级政府制定具体条例一波三折。当时《四川省农药管理条例》实施时“开了个口子”：全省供销社系统农药经营人员的培训和农药经营单位的“经营许可证”，由农业厅委托省供销社负责开展、核发。
中国化工农化总工程师郑先海表示，国家农药管理政策改革坚持市场经济取向，而地方立法与国家《农药管理条例》背道而驰，肯定不行。多位业内人士也认为“大方向是市场化，供销社怎么能阻止得了，不过在实施细则中增加网点数量限制的规定倒很有可能。”
在邱建华看来，要监管好高毒农药，做到“培训农民、加强执法”两点即可，否则再严厉的制度都没用，“而海南新政并没有解决这两点。”
